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吉林省扩权强县改革

刘宇实

来源:《白山松水党旗红》吉林人民出版社 2009年版 日期:2016-01-27 13:13:15 阅读:1231次

我国在20世纪80年代实行的城市改革,使“市管县”体制形成。经过二十几年的改革,一些大中城市有了突飞猛进的发展,城市规模,经济总量,人民生活都有了很大的变化。随着城市化进程的不断加快,一个新的问题又出现了,突出的是城乡差距在拉大。城乡居民的收入改革开放之初是1.5:1,到2000年是3.23:1。有鉴于此,中央提出要按照统筹城乡发展的要求,把解决三农问题放在更加突出的位置。

现行的“市管县”体制是计划经济的产物。在改革开放之初,“市管县”体制与当时的现实需要相符合。各类经济资源主要由行政力量配置,按行政区划流动,这种体制在一定程度上密切了城乡联系。但是,随着市场经济体制的建立和逐步完善,“市管县”的弊端日益显现。一方面,由于县级政府管理部门的权限不断被中央、省、市上收,使县级政府在许多领域出现无权管理的局面,运转困难。另一方面,县(市)成为地级市的“附属行政单位”,市里依靠行政权力,侵占县及农村利益的现象屡见不鲜。一些市为了搞政绩工程,往往集中县里的力量建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县。形成“市卡县”“市吃县”“市刮县”的现象。由此,“市管县”体制是目前县一级出现财政困难的重要原因之一,并成为制约县域经济发展的体制性弊病。“市管县”体制的建立,增加了政府行政层次,强化了行政管制,增大了行政成本,不适应市场经济的发展,对生产力发展,特别是对县域经济的发展是一种约束。

吉林省县域经济不发达,2003年县级财政收入达到亿元以上的只有10个,县级财政收入不足5000万元的县有九个,60%以上的县级财政收入不能满足其公务员基本工资的发放。早在1998年,吉林省就意识到了县域经济发展滞缓的主要原因是活力不够、动力不足,而制约活力和动力的是现行的经济与社会管理体制与运行机制,为此提出了县域经济突破发展战略。这一战略实施以来,全省上下坚持用工业化思维谋划和统领县域经济发展,县域经济增长不断加快,总量不断扩大,实力不断增强。2004年,全省县域经济完成了1750亿元,占全省经济总量的49%,比1998年翻了一番。粮食总产量达到502亿斤,农民人均纯收入达到3000元,分别比上年增长10%和19%。但是,与先进地区相比差距明显,农业大,工业小,财政穷的问题依然困扰着各县(市)。由于长期以来各级政府层级模式过多,造成一支庞大的“吃皇粮大军”,使行政成本过大的矛盾凸显。一些县(市)一级的财权和事权不对称,财政供养人员过多,县乡政府债务沉重,资金调度困难;省对县(市)财政扶持政策和补助政策资金难以及时到位;省对县(市)财政信息和实际情况掌握不够准确和及时,难以加强对县(市)财政的有效监督。因而进行行政体制改革已势在必行,实行“省管县”的体制改革已是大势所趋。

为推动县域经济快速发展,吉林省委、省政府从解决阻碍县域经济发展的体制性矛盾入手,作出扩大县(市)经济管理权限的决策,通过改革创新,清除体制性障碍,给县(市)以权力、压力和动力,激发县域经济活力,推动县域经济加快实现大的突破。2005年4月8日,吉林省政府下发了《关于进一步支持县域经济发展若干意见的通知》(县域突破三十条)。在此后的半年时间里,省委、省政府多次召开扩权工作会议,以省委15号文件下发《关于加快推进县域经济社会发展的意见》。以省委24号文件下发《关于进一步推进扩大县(市)经济社会管理权限工作的指导意见》。以省政府文件下发《关于扩大县(市)经济社会管理权限的决定》。同时,出台放权工作准则和操作办法,并下发各项放权目录。吉林省政府组织六个小组,组织各个部门搞权利下放工作。这次扩权强县改革涉及到全省四十二个县,是吉林省多年来支持县域经济发展的一个重大举措。

按照扩权强县的要求,吉林省委对省、市、县三级的责任关系进行了重新明确。省对县(市)经济社会发展负有直接的组织领导责任。省辖市委和政府转变对所辖县(市)经济社会工作的领导方式,明确规定市对所辖县(市)经济社会发展规划、跨县域重大基础设施和生态环境建设及重大突发事件处理等方面负有组织协调责任,对县域经济社会发展负有领导、扶持和督察落实的责任。

在具体操作和落实过程中,吉林省委切实加强组织领导,强化调查研究,高度重视权利下放中的衔接工作,及时发现问题,加以解决。在改革政策正式出台前,省委组织专门力量进行调查研究,赴湖北、江西、浙江等省、市学习考察。在此基础上,精心设计方案,专门成立扩权小组,并设立了扩权办公室,负责扩权工作。为了保证扩权工作的顺利实施,全省统一组织对四十二个县(市、区)党政一把手进行集中培训,省直放权部门按照扩权工作要求,分别开展了对口培训,把下放权限的相关法律依据、适用范围、条件资源和操作规程逐条逐项与县(市)对口部门业务人员进行具体衔接,使他们依法用权,规范操作。

同年12月,吉林省委、省政府和各市(州)组织专题调研组开展扩权情况调研活动。省政府各部门也相应制定支持县域经济发展的意见。主要内容包括四个方面:一是省对县(市)下放经济社会管理权限。除国家法律和行政法规明确规定外,能放的项目都下放到县(市)管理,定期向省里备案。按照“能放能收”的原则,省直五十一个厅局部门采取下放、取消、委托的形式,分两批向县(市)下放经济管理权限共876项,力度为全国之最。二是调整完善财政管理体制,从2005年7月1日起,将省管市、市管县(市)的财政体制改为“省管县”。

2008年上半年,吉林省政府又作出了《关于进一步减少和下放行政审批事项和年审年检项目的决定》(吉政发<2008>19 号),进一步减少和下放行政审批权限305项,减少和下放年审年检项目42项。市(州)县和(县)市也及时向基层、社会和市场放权,切实做到了“该放必放,不能倒退”。通过放权,有效地破解了县域发展的体制机制性障碍,极大地激发了县域发展的积极性、主动性和创造性。

随着县域体制机制环境的不断改善,发展的活力、动力、能力和实力不断增强,县域经济呈现出加快发展的局面,取得了显著成果。2007年县域生产总值达到2500亿元,比上年增长16.5%,经济总量占全省比重突破50%;地方财政收入超3亿元的县达到十个,比上年增加五个。超过5亿元的达到二个;全省县域固定资产投资总额实现1316亿元比上年增长50%。实施亿元以上项目500多个;民营经济加速腾飞,企业总数达到4.2万个,转移农村劳动力350万人;全省农民人均纯收入达到4190元,比上年增长15.1%,比全国平均水平高出50元。基本上改变了长期以来县域经济落后的局面。

扩权强县改革,实现了吉林省县域经济战略在管理体制上的重大突破,增强了县域经济发展的活力和动力,对于吉林省经济和社会的跨越式发展,加快振兴吉林具有历史性意义。

(作者单位:中共吉林省委党史研究室)


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